全国人大常委会法工委国家法室　武增

　　主席令（第三十五号）：中华人民共和国公务员法

　　一、关于公务员的范围

　　过去很长一段时期，我国将党政机关、企事业单位工作人员都作为“国家干部”进行管理。改革开放以来，我国积极推行以分类管理为重要内容的人事制度改革，对过去大一统的“国家干部”进行合理分解，将党政机关干部与国有企业事业单位的干部区分开来，党政机关实行公务员制度，国有企业单位实行劳动合同制，事业单位实行聘任制和岗位管理制度。根据１９９３年国务院制定的《国家公务员法暂行条例》的规定，公务员的范围限于国家行政机关除工勤人员以外的工作人员。党的机关、人大机关、政协机关以及工、青、妇等群团组织参照暂行条例管理。公务员法总结暂行条例实施的经验，结合我国国情，将公务员的范围确定为：“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”根据这一规定，我国目前公务员的范围除行政机关工作人员以外，还包括中国共产党机关的工作人员、人大机关的工作人员、政协机关的工作人员、审判和检察机关的工作人员以及民主党派机关的工作人员。

　　公务员法关于公务员范围的规定，主要是考虑到我国政治制度等基本国情以及我国干部人事管理的现实需要。公务员制度是我国政治制度的重要组成部分，上述公务员范围中所列的机关，都是我国政治制度中不可缺少的主体，各自发挥着特定的作用，这是我国政治制度的基本特点，是制定公务员法必须考虑的重要因素。实践证明，这是符合我国当前国情的人事分类管理体制，也是确定我国公务员范围的基础。

　　二、关于职位分类

　　对公务员职位进行分类，并在此基础上设置公务员的职务与级别，是公务员管理的基础，它为公务员的考试、录用、考核、培训、奖惩、工资待遇等各项管理制度提供了依据。

　　《国家公务员暂行条例》规定，国家行政机关实行职位分类制度，公务员的职务划分为领导职务和非领导职务，级别分为十五级。暂行条例实施以来，公务员管理取得了很大的进展，但在职务与级别设置方面也逐渐显露出一些问题。第一，《国家公务员暂行条例》虽然规定实行职位分类制度，但主要是强调各机关要在确定职能、机构、编制的基础上，进行具体职位设置，并未从总体上对职位进行归类划分。这就使得职务与级别的设置，难以满足不同职位的性质和特点的需求。例如，机关中存在着一类专业技术职位，其特点是履行专业技术职责，为实施公共管理提供专门的技术支持与保障。这一类公务员只对专业技术业务本身负责，不直接参与公共管理，不具备行政决策权和行政执法权。由于这一类职位一般不负领导责任，因此，这类人员的职务一般被确定为非领导职务。按照国务院有关规定，各级非领导职务的设置，要依据领导职务的设置情况确定适当比例限额。相同规格的机构，领导职务职数是一定的。

    这一规定，使得专业技术人员集中的部门以及机构规格较低的基层部门，在职数上不能满足实际的管理需求，使得专业技术人员的职务和待遇难以得到提升，挫伤了一部分人员的积极性。第二，《国家公务员暂行条例》规定公务员设十二个职务层次，分别对应十五个级别。实际中，公务员队伍存在着一类在一线从事工商、税务、质检、环保等履行社会管理与市场监管职能的行政执法部门的基层单位人员，由于其所处的
机构规格低，人数较多，职数少，晋升台阶较少，其职业发展空间不大。据统计，科员、办事员占全部一线行政执法公务员的７０％。多数人在３０～４０年的职业生涯中只有办事员与科员两个晋升台阶，这种状况也严重地挫伤了他们的积极性。

　　针对公务员管理中存在突出问题，公务员法将公务员的职位划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类，并规定根据不同的职位类别设置其职务序列，从而对公务员的职务与级别进行了重新设计。这一规定从实际管理需要出发，改变了单一化的职务设置，为公务员提供了多样化的职业发展阶梯，强化了激励机制。公务员法的这一规定，使我国的职位分类制度向前迈进了一大步，为提高公务员管理的科学化水平奠定了良好的基础。

　　三、关于确定初任法官、初任检察官人选的方式

　　在公务员法制定的过程中，有的部门和专家提出，公务员法应当对司法考试和公务员考试的关系予以明确。目前，报考法官、检察官不仅要通过司法考试，还要参加公务员考试，这种双重考试的制度存在不少问题。一是法官、检察官的工作性质、所需要的知识结构、工作技能与其他公务员不同，各国对法官、检察官均实行不同于公务员的专门的考录制度。二是“一职双考”导致两套考试制度的权威相互抵消，不够严肃，也降低了效率，既增加了国家的考录成本，又加大了考生的负担，实践中还造成法院和检察院录用工作中的困难，法检两院想要的人因公务员考试成绩不理想而招不进来。由于法官法、检察官法已经确立了法律职业资格制度，因此，应当从制度上对司法考试与公务员考试予以合理衔接。建议规定对于法官和检察官的录用，适用法官法和检察官法的规定，不必经过公务员考试。但也有一种意见认为，司法考试和公务员录用考试是两种不同性质的考试，前者是专业资格考试，后者是公务员入门考试；两种考试的内容也不同，公务员入门考试包括行政职业能力测试等方面的考试，这是每一个担任公务员的人员都应具备的能力，而国家司法考试主要是测试法律专业知识。

　　法律委员会在关于公务员法草案的审议结果报告中指出：“不论是‘一考’还是‘两考’，都应重在考察报考者是否具备报考职位的任职要求。从实际情况看，为了避免不必要地增加考生负担，以不实行‘一职双考’为好。”最终，公务员法第四十五条第三款规定：“确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一司法考试取得资格的人员中公开选拔。”根据这一规定，人民法院、人民检察院初任法官、初任检察官人选时，既可以从法院、检察院内部选拔，也可以面向社会公开选拔。公开选拔时，报考者应当通过国家统一的司法考试，但不必再参加公务员考试。

　　四、关于公务员服从的义务与责任

　　国务院提交全国人大常委会审议的公务员法草案在有关公务员的纪律中规定，公务员不得“对抗上级决定和命令”。一些常委会委员、地方以及一些公民都提出，这一规定过于绝对化，如果上级的决定或者命令是违法的、损害老百姓利益的，公务员仍然盲从，就难以体现国家机关和公务员执政为民、以民为本、全心全意为人民服务的原则。

　　公务员管理中要求公务员负有服从上级决定和命令的义务，其目的是为了保证政令畅通，保证国家机关运转的统一和效率。另一方面，宪法规定，“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。因此，国家机关和公务员在行使职权的过程中必须坚持依法行政，遵循法治的原则，这一原则要求国家机关及公务员必须在法律范围内活动，依法办事，如果超越法律、违反法律，应当承担法律责任。法治原则的实质是，人民高于政府，政府服从人民，因为法治中的“法”体现的是人民的意志和利益。应当说，法治原则是一切国家机关及公务员应当遵循的最基本的原则，即使是公务员服从上级的义务，也必须是在法治原则、依法行政原则的前提之下，因此，公务员服从上级的义务不应当是绝对的。

　　基于上述考虑，对于公务员是否必须绝对执行上级决定或者命令的义务，以及在什么情况下应当承担责任，承担什么责任的问题，公务员法作了如下处理。首先，公务员法强调公务员之服从是在上级作出的决定或者命令合法的情况下应当履行的义务。公务员第十二条规定，公务员有“服从和执行上级依法作出的决定和命令”的义务。第五十三条将原草案中公务员不得“对抗上级决定和命令”的规定，修改为：公务员不得“拒绝执行上级依法作出的决定和命令”。第二，公务员法增加了有关公务员如何对待错误及明显违法的决定或者命令的规定。公务员法第五十四条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”根据这一规定，一般情形下，公务员应当也必须严格地、坚决地贯彻和执行上级的决定和命令。但如果公务员认为上级的决定或者命令有错误的，公务员有权向上级提出意见；如果上级不采纳其意见，公务员仍应执行，事后如有权机关认定该决定或者命令确系错误时，负责执行的公务员不承担责任。对于明显违法的决定或者命令，如刑讯逼供、做假账、走私等，执行该决定或者命令会对公共利益或者公民的合法权益造成重大的或者不可挽回的损失，公务员有权拒绝执行，并且不承担不服从的责任。相反，如果公务员对于明显违法的决定或者命令仍予执行，无论其是否提出过改正的意见，均应承担相应的责任。

　　五、关于公务员离职后的从业限制

　　公务员在职期间掌握一定的公权力，对隶属的单位具有一定的影响。这种权力的惯性和影响力一经形成就具有相对的稳定性和渗透性，即便在公务员本人离开公务员机关后的一段时间内仍具有不可低估的影响作用。《国家公务员暂行条例》对公务员离职后的活动有所规范，该条例第七十三条规定：“国家公务员辞职后，二年内到与原机关有隶属关系的企业或者营利性的事业单位任职，须经原任免机关批准。”但近年来，官员在位时为企业在土地、项目审批、协调融资方面谋利不要即时利益，等从领导岗位上退下后坐享企业“反哺”的现象仍屡有发生。这种权力期权化，具有一定隐蔽性和欺骗性，但本质上仍然是一种腐败行为。为了加强廉政建设，防止公务员以权谋私，不仅要对公务员在职期间的行为加以严格约束，而且还必须对公务员离职后的行为作出一定的限制。

　　为此，公务员法对公务员离职后的从业活动进一步作出明确的规范，并且规定了法律责任。公务员法第一百零二条规定：“公务员辞去公职或者退休的，原系领导成员的公务员在离职三年内，其他公务员在离职两年内，不得到与原工作业务直接相关的企业或者其他营利性组织任职，不得从事与原工作业务直接相关的营利性活动。”“公务员辞去公职或者退休后有违反前款规定行为的，由其原所在机关的同级公务员主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上工商行政管理部门没收该人员从业期间的违法所得，责令接收单位将该人员予以清退，并根据情节轻重，对接收单位处以被处罚人员违法所得一倍以上五倍以下的罚款。”

　　当然，上述规定不是说公务员辞职或退休后，不可以从事其他职业或者社会活动。第一，如果公务员离职后，并非在与原工作业务直接相关的领域内从业，则无论其从事的是否为营利性活动，均没有限制。第二，公务员离职后，经过两到三年的“冷却期”后，法律对其从业的领域与方式即不再有所限制。第三，如果公务员离职后从事学术研究活动，或者在非营利性组织中任职从事公益活动，尽管其中有经营性活动，即使从事的活动与其原工作业务直接相关，也不在限制的范围之内。法律中规定的“营利性组织”或“营利性活动”是指以营利为目的组织或活动。在非营利性组织或公益活动中，也可能有经营性行为，但其收益最后是用于公益事业的，因此便不属于营利性的。

　　六、关于聘任制公务员

　　所谓“聘任制”是指机关通过合同选拔、任用公务员的一种人事管理制度。与选任制、委任制相比，聘任制具有引入市场机制、开放灵活的特点，近一、二十年来，国外公务员管理越来越多地采用聘任制。

　　对公务员实行聘任制，此前一些地方和部门根据《国家公务员暂行条例》作过一些探索，但实施范围不广泛。在机关部分职位实行聘任制，具有重要的理论意义和实践意义。一是实行聘任制可以满足机关的用人需求。随着国际国内环境的变化发展，国公共管理事务日益复杂，专业性不断增强，一些职位需要特殊技能、经验或资历，而具有特殊技能、经验或资历的人才，机关短时间内难以培养出来，有的也不可能通过机关自身培养，只能采取措施从机关以外引进；如果从机关外引进这些人才时仍采取通常做法，一方面难以吸引他们，另一方面即使引进来，也难以留住。对这些职位实行聘任制，可以满足公共管理对高新技术人才的需要。二是实行聘任制可以降低机关用人成本。对于一些社会通用性较强的事务性、辅助性工作，机关可以随时从社会上直接招聘适当人员来做，没必要经过严格的考试录用和长期培养，从而进一步降低了机关用人成本。三是实行聘任制可以健全用人机制，增强公务员队伍的生机和活力。委任制的一个弊端就是管理缺乏弹性，国外推行聘任制的主要目的也在于解决委任制活力不足的问题。当前，我国公务员任用方式单一，机制不活，机关中“大材小用”、“小才大用”现象同时存在。把聘任制作为公务员任用的补充形式，有利于提高公务员队伍的整体素质。

　　根据公务员法的规定，我国聘任制的范围，主要包括下列两方面职位：（一）专业性较强的职位。这些职位包括领导职位，也包括非领导职位。（二）辅助性职位。这部分职位属于事务性、辅助性职位，如普通文秘、书记员、资料管理、文件分发、数据录入等职位。